Blog de Josu Erkoreka

1.- Representatividad y territorio en las Cortes Generales

Las Cortes Generales, integradas por el Congreso y el Senado, “representan al pueblo español”. Así lo prescribe el art. 66.1 de la Constitución (CE). Y aunque su artículo 69.1 precise que el Senado es, además, “la cámara de representación territorial”, lo cierto es que, hoy por hoy, apenas existen diferencias dignas de reseñar entre lo que ambos órganos representan. Porque ni el Senado puede ser calificado, propiamente, como una cámara de representación territorial -no, al menos, hasta que se acometan las reformas que permitirían su plena adecuación a este mandato de la CE- ni cabe considerar al Congreso como un órgano representativo radicalmente ajeno al territorio. En ambos casos -y abstracción hecha ahora de los senadores de designación autonómica, que sólo constituyen la quinta parte del total- puede decirse que las cámaras representan “al pueblo español”, en su conjunto, aunque a través de un sistema de representatividad estrechamente asociado al territorio, dado que, según disponen los artículos 68.1 y 69.1 de la norma fundamental, la circunscripción establecida para su elección es la Provincia, que constituye, junto con los municipios y las comunidades autónomas, una de las principales piezas de la organización territorial del Estado.

Esta componente territorial que la legislación electoral impone a la representatividad de las cámaras, autoriza a hablar, aunque sea impropiamente de una representación específicamente vasca en las Cortes Generales; una categoría en la que quedarían incluidos todos los diputados y senadores elegidos en las circunscripciones vascas. Debe precisarse, sin embargo, que la relevancia del factor territorial en la composición del Congreso y del Senado no llega hasta el extremo de que la función representativa de los electos quede circunscrita al territorio por el que cada uno ha sido elegido. En puridad legal, todos diputados y senadores representan al conjunto del pueblo español. También los elegidos en las circunscripciones vascas. En consecuencia, estos últimos están perfectamente habilitados para presentar iniciativas, debatir y votar sobre todo tipo de asuntos y materias, cualquiera que sea el ámbito territorial al que afecten. Y en lógica correspondencia, carecen, asimismo, de monopolio alguno en relación con las cuestiones y debates específicamente concernientes al territorio vasco que se susciten en Cortes.

La dimensión territorial de la representación en Cortes adquiere especial interés político en aquellos territorios en los que existen partidos de implantación exclusivamente local -sea esta de vocación nacional o regional- porque en estos casos resulta posible plantearse, como objeto de análisis, la medida en que las aspiraciones e intereses específicos de esos territorios que, al menos a priori, se supone que son defendidos con especial intensidad por las formaciones políticas surgidas de su seno, son capaces de condicionar la agenda de las Cortes Generales y, en última instancia, de influir decisivamente en su orientación política, a través del control de las mayorías.

En el presente trabajo, intentaré aproximarme al modo en el que este fenómeno se produce en el caso vasco. A tal objeto, adelanto ya que me centraré, exclusivamente, en los territorios que integran la Comunidad Autónoma de Euskadi. Me permito excluir a Navarra, no sólo porque desde un punto de vista jurídico formal, constituye, hoy por hoy, una comunidad diferenciada, con todo lo que ello implica en el ámbito de la interacción entre la política autonómica y la estatal sino, además, porque la toma en consideración de las especialidades que registra el comportamiento electoral de la comunidad foral, por relación a los otros tres territorios vascos, requeriría un análisis más complejo, que no estoy en condiciones de acometer en los límites de este trabajo. Por otro parte, me apresuro a reseñar, también, que el estudio se centrará de forma casi exclusiva en el Congreso de los Diputados, en atención a la preeminente posición que el régimen bicameral diseñado por la Constitución atribuye a esta cámara -influir en las Cortes significa, ante todo y sobre todo, influir en el Congreso de los Diputados- y a la complejidad añadida que, a los efectos que interesan, entrañaría hacer extensivo el estudio a un órgano compuesto por dos tipos de integrantes: los directamente elegidos en los comicios generales y los designados por las comunidades autónomas. Creo, sin embargo que, en general, las afirmaciones que se formulen a lo largo del trabajo, serán igualmente válidas -matiz arriba, matiz abajo- para el conjunto de las Cortes Generales.

2.- El debate sobre la presencia de los partidos nacionalistas vascos en las Cortes Generales.

El nacionalismo vasco se cuestionó desde un principio la pertinencia de su participación en las Cortes españolas. Era -y en el fondo es- una cuestión de coherencia política. Si la patria de los vascos es Euzkadi, a nadie debe extrañar que, en los albores de su existencia, desde el nacionalismo vasca se ofreciese resistencia a la idea de integrarse en el supremo órgano representativo de los españoles. Esta participación sólo empezó a asumirse con cierta normalidad, a partir del momento en el que, una vez superados los recelos iniciales, el PNV acordó concurrir con siglas propias a las elecciones a Cortes de 1918. Inicialmente, la decisión produjo un cierto efecto traumático en las filas nacionalistas. Con el fin de facilitar su aceptación por parte de la militancia jelkide, la candidatura vizcaína del PNV hubo de montar su campaña electoral sobre el lema de que los diputados nacionalistas iban a ser “mandatarios [en] un organismo extraño”, en “las Cortes españolas de Madrid”; una cámara en la que iban a ser “extranjeros” y en las que no iban a defender “los intereses de España, sino los sagrados de su patria, Euskadi”.

Durante la II República, los nacionalistas vascos apenas dudaron sobre la conveniencia de acceder a las Cortes republicanas, aunque los más radicales defendieron con firmeza la opción de no participar en ellas más que en la medida en que fuera absolutamente imprescindible para la defensa del autogobierno vasco y de los concretos intereses de Euzkadi. Ya en 1931, Eli Gallastegi sugirió a la ejecutiva que “los diputados nacionalistas evitaran intervenciones en asuntos españoles que no tuvieran relación con Euzkadi ni con el Estatuto, para cuya defensa fueron nombrados”. Algún tiempo después, el presidente del BBB Luis Arana, reiteraba este planteamiento, señalando que:

“era principio general del Partido Nacionalista Vasco que nuestros diputados en Cortes hispanas, con el sólo mandato del Estatuto, no debían intervenir en nada que solamente afectara a la familia hispana aunque sí en lo que alguna relación tuviera con nuestra patria Euzkadi”.

En aplicación de este criterio, se llegó a dar el caso de que el diputado Leizaola fuera requerido por los militantes de Abando, para que justificase su extensa y prolija intervención en la tramitación del proyecto de presupuestos generales del Estado para 1933; una participación que, a juicio de algunos, reflejaba un entusiasmo que excedía el umbral de lo admisible a un patriota vasco. El diputado guipuzcoano hubo de enfatizar, en su descargo, la notable intensidad con la que los intereses vascos se veían afectados por las cuentas públicas del Estado: “he pretendido –señalaba- que no vayamos los vascos a cargar con el gasto de las carreteras de Extremadura y Andalucía, de España entera, después que hemos pagado ya las de Euzkadi, sin ayuda de nadie. Me parece que esto es procurar hacer algún beneficio a nuestro pueblo, que es lo que afirma el acuerdo suscrito por nuestro fundador”.

Cuando se restablecen las Cortes representativas, tras la muerte de Franco, el PNV ya no tiene dudas. En las elecciones de 1977 apuesta por la plena participación en las Cortes Generales. La experiencia acumulada en la etapa republicana pesa decisivamente en la opción. Pero el panorama político es ahora más complejo. ANV, la otra sigla histórica del nacionalismo vasco, opta por concurrir a los comicios, aunque deja abierta la posibilidad de no hacer uso de los escaños que eventualmente pudiera obtener. Su máximo líder de la época, Valentín Solagaistúa, sostenía en estas fechas que “si no nos presentamos, los diputados que no saques tú, los va a sacar otro. Es mejor que los saques tú. Otra cosa es que los utilices o no. Imagínate que los diputados de Guipúzcoa y Vizcaya no vayan a las Cortes. Es una denuncia ante el mundo.”

Pero los reparos son más firmes en las organizaciones de nuevo cuño que durante el franquismo han ido surgiendo en el ámbito de la izquierda nacionalista, que rechazan, no ya la presencia normalizada en las Cortes, sino hasta la participación misma en la convocatoria electoral. Estas reticencias iniciales, que marcaron la primera cita con las urnas del reciente periodo democrático, han acabado lastrando la actitud posterior de las formaciones de la izquierda abertzale, cuyas posiciones han venido oscilando, según las coyunturas y las estrategias imperantes en cada momento, entre el más firme rechazo a unos comicios que desprecian por españoles (año 2000), la concurrencia a las elecciones, sin participación efectiva en los trabajos de las cámaras (años 1982, 1986 y 1989), la participación simbólica en sesiones puntuales cuidadosamente seleccionadas por su impacto mediático (año 2003) y la inédita posición defendida en la última convocatoria a urnas (2008) cuando, frente a la amenaza de la ilegalización, expresaban el firme propósito de estar presentes “en el corazón de España”.

Curiosamente, sin embargo, ahora que la participación de los nacionalistas vascos en las Cortes Generales parece tender hacia la normalización, reemergen las reticencias del lado español, que mira con recelo la presencia de nacionalistas vascos en las instituciones representativas españoles. No es un fenómeno nuevo. Ya en 1918, los primeros diputados nacionalistas que accedieron al Congreso, fueron recibidos con notable prevención por parte de los diputados más rabiosamente españolistas, en cuya opinión, no podían ser admitidos en aquella cámara representativa quienes afirmaban que su nación no era España, sino Euzkadi. Destacó en el empeño el diputado tradicionalista Víctor Pradera que llegó a impugnar el acta del diputado por Balmaseda, haciendo uso de la siguiente argumentación:

“El señor [Ramón] Sota, ¿tiene patria distinta a la Patria española? Esto es lo que hay que preguntar; si el señor Sota contesta que, efectivamente, su patria es la nuestra, la de todos los españoles, podrá sentarse aquí”. En caso contrario, obviamente, quedaba radicalmente “incapacitado para ser proclamado Diputado”. Su conclusión era terminante: “si abrís la puerta al Sr. Sota para que se siente como extranjero en estas Cortes españolas, me parecerá que habéis abdicado de la nacionalidad española y del amor a España”

Durante la II República, se dieron también episodios semejantes. En el pleno de 9 de octubre de 1934, el primero que se celebraba tras la huelga revolucionaria de ese año, varios diputados increparon a Aguirre con voces de “¡Fuera!, ¡Fuera!”. Cuando se apaciguaron los ánimos, el presidente del Consejo de Ministros repuso: “que nadie vaya fuera, porque demasiados hay fuera ya”. Un mes después, el diputado de Esquerra Juan Ventosa fue recibido en el hemiciclo con ostensibles gestos de hostilidad por parte de los diputados de la derecha. El conservador Eduardo O´Shea, llegó a plantear expresamente: “Una cuestión previa, señor Presidente. Si son españoles, que hablen; si no, no pueden estar aquí”. La agresiva iniciativa que Calvo Sotelo defendió en diciembre de 1935 para exigir al Gobierno la ilegalización del PNV como castigo a su vocación independentista, sirve para completar el cuadro.

Varias décadas después, vuelven a escucharse voces que apuestan por suprimir la presencia de diputados nacionalistas en el Congreso, alegando que constituye “un disparate” integrar en la cámara baja a electos que no comparten la nación española. ¿Quién no ha escuchado las tesis de Rodríguez Ibarra o las que se defienden en las tertulias televisivas y radiofónicas de los medios afines a la derecha españolista?

3.- El relativo peso cuantitativo de la representación vasca en el Congreso de los Diputados

El primer aspecto a considerar en el objetivo que me he propuesto, consiste en evaluar la fuerza relativa que el conjunto de la representación vasca tiene en la cámara baja. En este punto, se ha de reconocer que la escasa relevancia demográfica que los territorios vascos revisten en el conjunto del Estado español, acota notablemente la capacidad de influencia parlamentaria de su representación en el Congreso. Veámoslo en cifras. En una cámara integrada por 350 diputados, los escaños reservados a los elegidos por los territorios de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa, sólo sumaban 21 en los albores de la actual etapa democrática, es decir, aproximadamente un 5,7% del total. Un peso ciertamente modesto que, por lo demás, ha ido descendiendo a lo largo de los años, con arreglo a la siguiente evolución:

Evolución
del número de diputados correspondientes a las circunscripciones de la CAPV

A efectos de calibrar la importancia real de estas cifras, no resulta superfluo reseñar, a título de referencia comparativa, que la representación gallega asciende a 23 diputados -6,5% del total- y la catalana a 47 -esto es, el 13,4% del conjunto-. En el caso de esta última, parece evidente que es esta importancia numérica, con la notable capacidad que conlleva para condicionar los trabajos del Parlamento, la que ha permitido que los debates específicamente catalanes hayan adquirido en las Cortes Generales, el inusitado protagonismo que llegaron a alcanzar en la VIII legislatura.

4.- La representación de los partidos nacionalistas en el Congreso y su proporcionalidad

4.1.- El peso relativo de la representación nacionalista vasca en el Congreso

La representación vasca en el Congreso, incluye tanto a diputados nacionalistas vascos como electos de lealtad nacional española. Interesa, pues, analizar ahora, el peso relativo que cada uno de estos grupos tiene en el conjunto de la representación, así como la evolución que ese peso ha experimentado a lo largo del tiempo, a efectos de evaluar el potencial que encierra la fracción nacionalista de cara a la tarea parlamentaria. Veámoslo en el siguiente cuadro:

Como puede observarse, los diputados nacionalistas vascos han superado en numero a los no nacionalistas vascos durante el periodo 1979-1993. Pero a partir de esta última fecha, las tornas se han cambiado. En las últimas cinco legislaturas, son los diputados de lealtad nacional española los que han superado en efectivos a los nacionalistas vascos. En la que está a punto de concluir, esta superioridad se ha hecho patente en su máxima expresión. Los diputados socialistas y populares representan las 2/3 partes de los elegidos en las tres circunscripciones: 12 de un total de 18.

¿Cómo debe interpretarse esta inversión?

Lo primero que llama la atención es el hecho de que el cambio de hegemonía se produjese justo a partir de la convocatoria electoral (1993) en la que el global de la representación vasca se vio reducido de 21 a 19 diputados. Parece claro que la disminución que ese año experimentó el número de escaños adscritos a los territorios de la CAV, no benefició precisamente al nacionalismo vasco.

Pero las razones del cambio no pueden atribuirse exclusivamente a la pérdida de escaños experimentada por las circunscripciones de Bizkaia y Gipuzkoa. En estas fechas se produce una serie de movimientos en el tablero político vasco, que no son inocuos desde el punto de vista del reparto interno de la representación vasca entre diputados de adscripción nacional vasca o española. Citemos solamente dos, porque el estudio detenido de este fenómeno requeriría un espacio que excede de los límites de este trabajo. La progresiva implantación del PP en el escenario electoral, no hace una excepción en Euskadi, donde ese partido duplica el número de diputados -pasa de 2 a 4- incrementando su peso electoral en 5 puntos porcentuales. Por otra parte, es en estas elecciones donde se visualiza por primera vez el efecto electoral de la disolución de la antigua Euskadiko Ezkerra. El PSOE sube ligeramente en voto, porcentaje y número de diputados y la coalición EA-EUE fracasa estrepitosamente, haciendo bueno el adagio de que, en política, 1+1 ni siempre suman 3, ni tan siquiera garantizan 2.

En cualquier caso, debe hacerse constar que la alteración que desde 1993 experimenta la distribución interna de la representación vasca, no refleja, necesariamente, una inversión en el sentido del voto porque, como después veremos, el sistema electoral privilegia a los grandes partidos estatales, reduciendo el coste en sufragios de los escaños que obtienen.

Finalmente, se debe tener en cuenta otro dato que influye notablemente en la valoración del peso relativo de los diputados nacionalistas vascos. La parte nacionalista de la representación vasca nunca ha constituido un bloque compacto de cara a la labor parlamentaria, lo que, obviamente, no ha contribuido a optimizar su rendimiento. Los partidos nacionalistas vascos nunca han concurrido coaligados a las elecciones generales -salvo la fracasada excepción puntual de EA y EUE en 1993-, pero tampoco han formalizado acuerdos estratégicos de actuación parlamentaria conjunta en defensa de los intereses vascos. El resultado ha sido un panorama deslavazado de fuerzas dispersas y descoordinadas, cuando no mutuamente recelosas y hasta enfrentadas. Veámoslo en el siguiente cuadro:

Número
de diputados obtenido por cada partido nacionalista vasco en las elecciones
generales

A lo dicho debe añadirse que la ausencia sistemática de HB, que sólo entre 1990 y 1996 asistió esporádicamente a algunos plenos de la cámara, le ha convertido, durante años, en una formación absolutamente irrelevante de cara al juego parlamentario. La indiferencia expresada por la izquierda abertzale con respecto a esa situación ha llegado hasta el extremo de que, en 1989, la resistencia de sus electos a adquirir la plena condición de diputados, hiciera posible que el PSOE de Felipe González, con sólo 174 escaños, gozase, de facto, de una mayoría absoluta, que sólo la ausencia de los 4 electos de HB le permitía disfrutar. Con estos antecedentes, no deja de sorprender la vehemencia con la que la izquierda abertzale expresa ahora su interés en participar en las Cortes Generales.

4.2.- La proporcionalidad de la representación nacionalista vasca en el Congreso

Una vez visto el peso relativo que la cuota nacionalista encierra en el conjunto de la representación vasca en el Congreso, vamos a evaluar ahora la medida en que esa representación es proporcionada al apoyo real que los partidos nacionalistas vascos obtienen en las urnas.

Interesa abordar esta cuestión porque, de un tiempo a esta parte, en algunos sectores de la opinión pública española se ha instalado la especie de que los partidos nacionalistas están sobre-representados en la cámara baja, lo que, según los defensores de esta tesis, les permitiría influir en las decisiones parlamentarias, en dosis superiores a la que habría de corresponderles en virtud de su peso electoral real. Y al hilo de esta especie, se han puesto en circulación opiniones personales más o menos autorizadas que preconizan la necesidad de reformar el sistema electoral con el objetivo de dificultar esa presencia o reducirla cuantitativamente hasta el extremo de hacerla irrelevante en la conformación de las mayorías y en la subsiguiente adopción de las decisiones parlamentarias. La insistencia – realmente obsesiva en algún caso− con la que se han defendido estas tesis, ha hecho que algunas organizaciones hayan llegado a hacerlas suyas, incorporándolas a su programa de actuación.

Pues bien, el presupuesto básico sobre el que estos planteamientos operan -la presunta sobre-representación que el sistema electoral atribuye a los partidos nacionalistas- es, sencillamente, falso. Entre los politólogos que han estudiado con métodos científicos este aspecto del régimen electoral español, se da por hecho que la fórmula D´Hondt, aplicada a circunscripciones provinciales, “favorece a los partidos grandes; castiga sin representación, o la dificulta notablemente a los pequeños partidos de apoyos electorales dispersos por todo el ámbito estatal, y es ajustada para los partidos regionalistas o nacionalistas”(José Ramón Montero). O, expresado en otros términos, el vigente en España es un sistema electoral que “sobre-representa a los dos partidos mayores (UCD y PSOE en un primer momento, y posteriormente PSOE y AP-PP); que da una representación perfectamente proporcional a los principales partidos de ámbito autonómico (en la actualidad CiU, PNV y CC, pero también ERC, EA, UV y HB) y que penaliza severamente a los partidos menores de ámbito general español” (Juan Botella). No hay, pues, sobre-representación alguna de los partidos nacionalistas. En torno a este punto, la comunidad científica es unánime, aunque la demagogia política se resista a aceptarlo. Ocurre más bien lo contrario: los partidos que gozan de una presencia parlamentaria superior a la que habría de corresponderles en términos de estricta proporcionalidad, son el PP y el PSOE. Queda claro, por ello, que quienes promueven la falsa tesis de la sobre-representación de los partidos nacionalistas no reivindican la reparación de una injusticia. Lo que realmente pretenden es impulsar una delicada operación de ingeniería electoral, diseñada a la medida con el propósito expreso de penalizar a las formaciones nacionalistas catalanas, gallegas y vascas. Si se me permite la observación, a una maniobra semejante que en su día patrocinó Berlusconi, los italianos la bautizaron como la porcata.

Pero es que aún hay más. La sobre-representación que el sistema electoral atribuye a los dos grandes partidos españoles, no solamente se produce en el conjunto del territorio del Estado. Se registra igualmente en el seno de la Comunidad Autónoma vasca. Baste observar que, en las elecciones de 1986 y 1989, el PSOE logró más escaños que el PNV en los territorios vascos, aun a pesar de haber obtenido menos votos. Y que en la convocatoria electoral de 2004, ambas formaciones obtuvieron el mismo número de diputados en la CAV, pese a que el PNV superó al PSOE en más de seis puntos porcentuales.

Un análisis sistemático de los resultados de las elecciones generales en las circunscripciones vascas, demuestra que el coste en votos de cada escaño es, en general, menor para el PSOE y el PP, que para el resto de las formaciones políticas, incluidas, por supuesto, las nacionalistas vascas. Obsérvese en el siguiente cuadro:

Como se ve en el cuadro, al igual que en el conjunto del Estado, también en el interior de la CAV el partido peor tratado por el sistema electoral desde el punto de vista de la proporcionalidad entre el voto obtenido y la representación alcanzada, es IU.

5.- Su capacidad para condicionar las mayorías parlamentarias e influir en la orientación política del Gobierno

Si atendiésemos a las personas y los grupos de presión que propugnan la reducción de la presencia de los partidos nacionalistas en el Congreso de los diputados, la capacidad de estos para condicionar las mayorías e influir en las decisiones de la cámara sería inusitada. Pero este tópico, como veremos, encierra muchas más dosis de leyenda que de realidad contrastada.

Obviemos ahora el dato, tan curioso como significativo, de que, para los partidarios de esta tesis, los acuerdos parlamentarios son un “chantaje inadmisible” cuando los suscriben grupos nacionalistas y una legítima aspiración a influir en la gobernabilidad cuando quienes lo suscriben son grupos de implantación general española.

Es innegable que, por su posición y dimensiones, las formaciones nacionalistas reúnen unas condiciones idóneas para actuar como bisagra entre los dos grandes partidos del Estado y servir de apoyo al grupo que en cada momento sustenta al Gobierno, cuando este carece de mayoría suficiente. Y es obvio, también que, en la dinámica parlamentaria, los apoyos suelen comportar un coste, que se puede expresar en términos políticos o económico-presupuestarios; algo que, en los partidos nacionalistas suele traducirse en un mayor compromiso con los territorios de origen. Pero de ahí a sostener, como a veces se hace, que este tipo de alianzas deja en manos de los partidos nacionalistas la definición misma de la orientación política del ejecutivo, e incluso la propia continuidad del sistema constitucional, dista un abismo que, al menos hasta la fecha, la experiencia no aporta razones para salvar. Veamos algunos datos.

Prácticamente en la mitad de las 9 legislaturas ordinarias que han transcurrido desde la transición, los partidos que apoyaban al Gobierno gozaban de mayoría absoluta Congreso, por lo que resulta sencillamente absurdo defender la tesis de que fueran rehenes de las exigencias nacionalistas. Así ocurrió con los gobiernos constituidos en 1982, 1986 y 2000. Y a ellos podría asimilarse el constituido en 1989, dado que, aun cuando el PSOE obtuvo en esos comicios 175 diputados −quedándose a falta de uno para la mayoría absoluta−, la ausencia de los 4 electos de HB, hizo que la cámara quedase, de hecho, reducida a 246 escaños y que, en consecuencia, el umbral de la mayoría bajase hasta los 174.

El juego parlamentario de las minorías nacionalistas es, obviamente, mayor en las legislaturas en las que los gobiernos carecen de mayoría absoluta. Hasta la fecha, esto se ha hecho particularmente visible con los gabinetes constituidos en 1993, 1996 y 2004. En estos tres gobiernos, la investidura presidencial contó con los siguientes apoyos:

Un rápido repaso de las condiciones en las que desarrollaron su labor estos tres gabinetes, permite reseñar que, en ningún caso, las minorías promovieron la investidura de un candidato distinto al del partido que ganó las elecciones; lo cual sería expresión de que su disposición a influir en la orientación política del Congreso no encuentra límites ni cuando esa influencia supone una cierta adulteración de la voluntad popular, algo que, por cierto, se produce con relativa normalidad en los gobiernos autonómicos y locales. En las instituciones centrales del Estado, la influencia parlamentaria de los partidos nacionalistas no ha ido tan lejos, aunque nada impide, obviamente, que pueda producirse en el futuro.

Es igualmente constatable que, al menos hasta la fecha, las condiciones que las minorías han establecido como contraprestación a su apoyo parlamentario, en ningún caso han exigido al partido gobernante la reforma radical del sistema constitucional o la introducción de profundas transformaciones estructurales en el régimen político. El do ut des parlamentario se ha desarrollado, en todo momento, dentro del más escrupuloso respeto a los límites de la capacidad de gestión ordinaria que el ejecutivo tiene reconocida en el marco del modelo constitucional vigente.

Dentro de este margen, es obvio que el precio del respaldo parlamentario ha consistido, en la mayoría de los casos, en medidas legislativas, administrativas o presupuestarias que favorecían a los territorios de los que proceden los diputados de las minorías nacionalistas. En el caso de Euskadi, ha sido habitual que los apoyos del PNV tuviesen como contraprestación el impulso del desarrollo estatutario, mediante la formalización de los traspasos de servicios todavía pendientes. Y es innegable que esta opción ha surtido efectos. Como se observa en el siguiente cuadro, el proceso de transferencias de servicios a Euskadi se ha desarrollado, en buena parte, a impulsos de los acuerdos concertados por los nacionalistas vascos en el Congreso de los diputados, de suerte que, sólo cuando el Gobierno de turno ha sentido la “necesidad política” de algún apoyo parlamentario, ha surgido la “voluntad política” de impulsar el desarrollo estatutario.

Cronología de las
transferencias hechas a Euskadi por periodos quinquenales

Como se puede comprobar en el cuadro, excluido el periodo inicial, en el que hubieron de llevarse a cabo las transferencias imprescindibles para poner en marcha el sistema autonómico, el proceso de descentralización se ha ido desarrollando a impulsos de los acuerdos parlamentarios. En el segundo quinquenio, las transferencias están concentradas en dos años −1985, con 27 transferencias y 1987 con 7− que fueron importantes en la conformación de las coaliciones PNV-PSOE en Euskadi. Después viene una sequía absoluta, hasta que en el periodo 1993-2000, se retoma de nuevo el proceso transferencial, con 18 nuevos traspasos que tienen lugar, no por casualidad, en las dos legislaturas en las que el PNV apoyó la investidura del presidente del Gobierno español. La de 1993-1996 y la de 1996-2000. En la legislatura que está a punto de concluir, Zapatero no contó con el apoyo del PNV en la investidura, pero los acuerdos presupuestarios suscritos entre los grupos parlamentarios socialista y vasco, hicieron posible el desbloqueo de la dinámica transferencial y la materialización de varios paquetes de traspasos a Euskadi, en materias tan relevantes como I+D+i, Políticas Activas de Empleo o autopistas de peaje.

Fruto de acuerdos parlamentarios suscritos en el Congreso de los diputados son, igualmente, actuaciones tan emblemáticas como la cardinal renovación del Concierto Económico de 1996, la aprobación de la mayoría de las leyes quinquenales del Cupo y la concesión a Euskadi de un operador integral de telefonía. Y a partir de aquí se podrían citar cientos de compromisos adquiridos por los gobiernos centrales con el País Vasco, que sólo se han producido porque el grupo vasco en el Congreso los exigió como contraprestación a sus apoyos parlamentarios. Su exhaustivo estudio sería imposible en el marco de este trabajo.

6.- Estrategias compartidas con formaciones nacionalistas

Han sido ciertamente escasas, las estrategias promovidas por los grupos nacionalistas de diferentes territorios con el propósito de impulsar en el Congreso de los diputados, acciones coordinadas tendentes a la defensa de sus postulados e intereses compartidos. Dejando al margen ahora las aisladas ocasiones en las que haya podido producirse una concertación puntual para apoyar u oponerse conjuntamente a algo, la experiencia más significativa es la desarrollada desde la plataforma Galeuscat, aunque se haya de admitir que tampoco esta asociación puede exhibir un balance particularmente brillante en este terreno.

Durante la VII legislatura −la declaración de Barcelona se formuló a finales de la VI− fueron escasas las iniciativas conjuntas tramitadas en el Congreso por los diputados pertenecientes a los partidos integrados en Galeuscat (CiU, PNV y BNG). Cabe reseñar dos, que no para de representar una pequeña parte de los debates que tuvieron lugar sobre estos temas durante toda la legislatura. Se trata de sendas Proposiciones No de Ley que versaban sobre la participación de las comunidades autónomas en la Delegación del Estado en el Consejo de Ministros de la Unión Europea y sobre el uso de las lenguas oficiales distintas del castellano en los impresos y comunicaciones de la Administración General del Estado. Eran, como se ve, dos propuestas que guardaban total sintonía con los objetivos estratégicos de la plataforma. En la VIII legislatura, el Congreso no ha conocido una sola iniciativa de este tipo, aunque en el Senado se ha tramitado alguna.

Como se ve, el camino recorrido hasta la fecha, es francamente exiguo. Pero hay aquí un amplio terreno de juego, en el que podrían y deberían explorarse interesantes posibilidades de actuación conjunta. No sólo presentando iniciativas compartidas, sino diseñando estrategias de actuación conjunta tendentes a obstaculizar al máximo los intentos gubernamentales de impulsar normas y marcos de actuación que menoscaban las competencias autonómicas. Tengo para mí que, en el plano defensivo, la actuación compartida puede resultar más fructífera que en el ofensivo. Repárese en que, los planteamientos ofensivos podrían suscitar de inmediato la prevención de los dos grandes partidos del Estado, que se emplazarían mutuamente para poner coto a ese tipo de iniciativas. De hecho, ya se escuchan voces que hablan de “importantes políticos del PP y del PSOE”, que están trabajando para cerrar un “gran pacto” entre ambos partidos, “que impida que cualquiera de los dos que gane por unos escaños en las próximas elecciones tenga que verse obligado a pactar con grupos nacionalistas para poder gobernar y, por consiguiente, hacerles nuevas concesiones”. Y en esto, conviene dejar constancia de ello, no son muy diferentes los planteamientos de la izquierda y de la derecha.